Prof. Dr. Remo Klinger Stellungnahme zum Gesetzentwurf Gebäudeenergiegesetz Deutscher Bundestag, Ausschuss für Wirtschaft und Energie; 65%-Vorgabe gestrichen

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Gesetzentwurf der Bundesregierung Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung des Gebäude-Elektromobilitätsinfrastruktur-Gesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften im Wärmebereich BT-Drucksache 21/6278 in Verbindung mit Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Heizkostenfalle verhindern - Klima und Mieterinnen und Mieter schützen, Energieunabhängigkeit stärken BT-Drucksache 21/6006 in Verbindung mit Antrag der Fraktion Die Linke Heizkostendeckel sofort einführen und Gasausstieg ermöglichen BT-Drucksache 21/6019 in Verbindung mit Antrag der Fraktion Die Linke Für das Recht auf Heizen - Bezahlbar und erneuerbar BT-Drucksache 21/3910 Dem Ausschuss ist das vorliegende Dokument in nicht barrierefreier Form zugeleitet worden. Siehe Anlage Stellungnahme Prof. Dr. Remo Klinger, GEULEN & KLINGER Rechtsanwälte PartmbB 21. Wahlperiode Ausschussdrucksache 21(9)281

Ausschuss für Wirtschaft und Energie 18. Juni 2026

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Juni 2026

Stellungnahme

zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes

für die öffentliche Anhörung im Ausschuss für Wirtschaft und Energie des Deutschen Bundestags am 22. Juni 2026

von

Rechtsanwalt Professor Dr. Remo Klinger

A. Kernelemente des Gesetzentwurfs Der Gesetzentwurf arbeitet sich am sogenannten „Heizungsgesetz“ der Vorgängerregie- rung ab. Nach Auffassung der Bundesregierung hat dieses Heizungsgesetz zu Verunsi- cherung geführt und sich als zu komplex und wenig praktikabel erwiesen. Das neue Ge- bäudemodernisierungsgesetz hingegen bringe mehr Entscheidungsfreiheit beim Hei- zungstausch und unterstütze den Wandel zu klimafreundlichen Heizsystemen.1

Die Novelle hat zwei Kernelemente:

Erstens soll die Vorgabe entfallen, dass neue Heizungsanlagen mindestens 65 Prozent der Wärme mit erneuerbaren Energien erzeugen müssen. Stattdessen können auch in Zukunft Gas- und Ölheizungen eingebaut werden. Für diese gilt dann ab 2029 die soge- nannte „Bio-Treppe“: ein steigender Prozentsatz der Wärme muss aus „kohlendioxid- neutralen Brennstoffen“2 (Biomethan, Bioöl, biogenem Flüssiggas, grünem, blauem, orangenem oder türkisem Wasserstoff einschließlich daraus hergestellter Derivate) er- zeugt werden. Regelungstechnisch umgesetzt wird dies durch die Streichung der §§ 71, 71b-71q GEG und die Einführung der § 42 und § 43 GModG.

Zweitens soll das Betriebsverbot für Heizkessel gestrichen werden. Anders als bisher vorgesehen, dürfen Heizkessel auch nach Ablauf von 30 Jahren weiter betrieben wer- den. Die Vorgabe, dass Heizkessel längstens bis Ende 2044 betrieben werden dürfen, soll entfallen. Der Gesetzentwurf setzt dies durch die Streichung des § 72 GEG um.

B. Rechtliche Erwägungen Politisch kann und sollte darüber gestritten werden, welche Regelungen für den Betrieb und für den Ein- und Ausbau von Heizungen sinnvoll sind. Der Gesetzgeber überschrei- tet die weiten Grenzen seines Gestaltungsspielraumes erst dann, wenn er verfassungs- widrig oder europarechtswidrig handelt. Er sollte sich zudem an seinen selbst gesteckten Zielen messen lassen, wonach er einfachere und praktikablere Regelungen schaffen und Verunsicherung entgegenwirken will.

1 Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gebäudeener- giegesetzes, zur Änderung des Gebäude-Elektromobilitätsinfrastruktur-Gesetzes und zur Ände- rung weiterer Vorschriften im Wärmebereich, Bt-Drs. 21/6278, S. 1. 2 Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gebäudeener- giegesetzes, zur Änderung des Gebäude-Elektromobilitätsinfrastruktur-Gesetzes und zur Ände- rung weiterer Vorschriften im Wärmebereich, Bt-Drs. 21/6278, S. 1.

Diesen Maßstäben wird der Gesetzentwurf nicht gerecht:

• Sollte der Betrieb von Heizkesseln auf unbestimmte Zeit zugelassen werden, ver- stößt dies gegen die verfassungsrechtliche Verpflichtung, Klimaneutralität zu er- reichen.

• Die Abschaffung der 65 % Erneuerbare-Vorgabe lässt zusätzliche Treibhaus- gasemissionen in einem erheblichen Umfang zu. Deutschland wird daher sein verfassungsrechtlich zulässiges Treibhausgasbudget weiter überschreiten. Auch dies führt zur Verfassungswidrigkeit des GModG.

• Verfassungsrechtlich erforderlich ist die Schaffung eines berechenbaren und ver- lässlichen Ordnungsrahmens hinsichtlich der kommenden Minderungslasten. Durch die neuen Regelungen geht im Gebäudesektor jegliche Orientierung ver- loren: Eigentümerinnen und Eigentümern drohen ebenso wie Mieterinnen und Mieter von einem plötzlichen Verbot von Gas- und Ölheizungen überrascht zu werden. Die suggerierte Möglichkeit, Heizkessel mit fossilen Brennstoffen über 2044 hinaus zu betreiben, steht in einem direkten Konflikt zur gesetzlichen Vor- gabe, bis 2045 Klimaneutralität zu erreichen. Dies schafft Rechtsunsicherheit für Hauseigentümer.

• Der Entwurf begegnet zudem erheblichen Zweifeln hinsichtlich seiner Unions- rechtskonformität.

Im Einzelnen:

I. Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Verpflichtung, Klimaneutralität zu erreichen Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz und zielt auf die Herstellung von Klimaneutralität.3 Dies wird durch § 1 Satz 3 KSG in verfassungsrechtlich maßgeblicher Weise konkretisiert. Grundlage des deutschen Klimaschutzrechts ist die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur

3 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, BVerfGE 157, 30-177, Rn. 198.

auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen.4 Diese Begrenzung setzt den rechtzeitigen Übergang zur Klimaneutralität voraus.

§ 72 GEG sah bislang ein gestuftes Betriebsverbot für Heizkessel mit fossilen Brennstof- fen vor. Bestimmte Arten von Heizkesseln dürften gemäß den § 72 Abs. 1 bis 3 GEG jedenfalls dreißig Jahre nach ihrem Einbau nicht mehr betrieben werden. Mit Ablauf des Jahres 2044 sollte der Betrieb von Heizkesseln mit fossilen Brennstoffen gemäß § 72 Abs. 4 GEG verboten sein.

Diese Regelungen sollen nun ersatzlos gestrichen werden.

Zumindest nach dem GModG wäre der Betrieb von Heizkesseln mit fossilen Brennstof- fen auf unbestimmte Zeit erlaubt (zu dem Konflikt mit den deutschen Klimazielen unter III.). Ein solcher unbefristeter Weiterbetrieb wäre mit der Verpflichtung, Klimaneutralität zu erreichen, nicht in Einklang zu bringen.

Rechtlich irrelevant ist insoweit die Ankündigung in der Entwurfsbegründung, den Hoch- lauf von Biomethan, biogenem Flüssiggas und Wasserstoff ab 2028 durch eine moderate Grüngas-/Grünheizöl-Quote zu unterstützen.5 Es handelt sich lediglich um eine unver- bindliche Ankündigung.6 Eine Quote von bis zu einem Prozent dürfte darüber hinaus kaum Wirkung entfalten.

Die in § 9a GModG vorgesehene Evaluierungspflicht ändert an der Verfassungswidrig- keit nichts. Sie verpflichtet nur zur Vorlage eines Vorschlags.7 Gesetzliche Regelungen, die den Gesetzgeber bitten, in einigen Jahren einen Vorschlag für eine verfassungsge- mäße Ausgestaltung zu machen, ändern nichts an der Verfassungswidrigkeit der aktuel- len gesetzlichen Regelung.

4 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, BVerfGE 157, 30-177, Rn. 209. 5 Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gebäu- deenergiegesetzes, zur Änderung des Gebäude-Elektromobilitätsinfrastruktur-Gesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften im Wärmebereich, Bt-Drs. 21/6278, S. 75. 6 Vgl. Juristischer Dienst der KlimaUnion gGmbH, Kurzgutachten zur verfassungsrechtlichen Zu- lässigkeit des Gebäudemodernisierungsgesetzes (GModG), 11. Mai 2026, S. 6. 7 Vgl. Juristischer Dienst der KlimaUnion gGmbH, Kurzgutachten zur verfassungsrechtlichen Zu- lässigkeit des Gebäudemodernisierungsgesetzes (GModG), 11. Mai 2026, S. 6.

II. Überschreitung des verfassungsrechtlich zulässigen Treibhausgasbudgets Die Änderungen sind verfassungswidrig, da sie zur Überschreitung des verfassungs- rechtlich zulässigen Treibhausgasbudgets führen.

Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob es mit den zugelassenen Treibhausgasemissi- onen noch gelingen kann, einen Reduktionspfad zu gehen, der mit dem verfassungs- rechtlich maßgeblichen Temperaturziel vereinbar ist.8 Das Temperaturziel des Pariser Abkommens lässt sich in CO2-Budgets übersetzen, die den Staaten noch zur Verfügung stehen. Zur Ermittlung dieses Budgets hat das Bundesverfassungsgericht auf die Zahlen des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) zurückgegriffen, die dieser auf Grundlage der IPCC-Reports ermittelt hat.9

Seit dem sog. Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts hat der SRU das für Deutschland noch zur Verfügung stehende Restbudget auf Grundlage der jüngsten kli- mawissenschaftlichen Erkenntnisse konkretisiert. Das zur Einhaltung des mit dem 1,5 Grad-Ziel kompatiblen CO2-Restbudgets ist demnach bereits erschöpft; das 1,75 Grad- Budget wird Anfang der 30er-Jahre erschöpft sein.10 Die Zulassung weiterer Emissionen unterliegt daher einer besonderen Rechtfertigungslast und ist nur zum Schutz von Rechtsgütern mit Verfassungsrang, insbesondere der Grundrechte, zulässig.11

Aufgrund der Abschwächung des 65%-Ziels ist bis 2040 mit zusätzlichen Emissionen in Höhe von 108 bis 172 Mio t. CO2-Äq. zu rechnen. Allein im Jahr 2040 ist mit zusätzlichen Emissionen in Höhe 14 bis 22 Mio t. CO2-Äq zu rechnen.12 Eine Rechtfertigung für diese massiven zusätzlichen Emissionen ist nicht ersichtlich. Insbesondere greift die Eigen- tumsfreiheit im Hinblick auf die noch einzubauenden Heizungen nicht.13 Die Bundesre- gierung benennt keine Rechtsgüter von Verfassungsrang, aufgrund derer die Änderung

8 Vgl. Britz, NVwZ 12/2022, 825, 828. 9 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –, BVerfGE 157, 30-177, Rn. 220 ff. 10 Vgl. die Darstellung bei Willert/Franke/Verheyen/Legler, Gutachten GEG – Verschlechterungs- verbot Art. 20a GG, S. 16 ff. 11 Willert/Franke/Verheyen/Legler, Gutachten GEG – Verschlechterungsverbot Art. 20a GG, 02.02.2026, S. 19. 12 Braungardt/Bei der Wieden, Auswirkungen der Eckpunkte zum neuen Gebäudemodernisie- rungsgesetz auf die Klimaziele, Öko-Institut, 04.03.2026. 13 Willert/Franke/Verheyen/Legler, Gutachten GEG – Verschlechterungsverbot Art. 20a GG, 02.02.2026, S. 21.

erforderlich wäre. Technologieoffenheit ist kein Verfassungswert.14 Ohne Rechtfertigung ist die Überschreitung des Emissionsbudgets als verfassungswidrig anzusehen.

Nichts anderes folgt aus Beschluss der Dritten Kammer des Ersten Senats des Bundes- verfassungsgerichts zum sog. Tempolimit. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht aus- geführt, dass sich eine Verfassungsbeschwerde grundsätzlich gegen die Gesamtheit der zugelassenen Emissionen richten muss, weil regelmäßig nur diese, nicht aber punktuel- les Tun oder Unterlassen des Staates die Reduktionlasten insgesamt unverhältnismäßig auf die Zukunft verschieben könnte.15 Damit hat das Bundesverfassungsgericht jedoch lediglich die Anforderungen an die eingriffsähnliche Vorwirkung konkretisiert – und dies auch nur für den Fall, dass die Überschreitung eines Emissionsbudgets nicht aufgezeigt werde.16 Nichts gesagt ist hingegen über die Verfassungswidrigkeit wegen des mit der Budgetüberschreitung einhergehenden, objektiv-