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title: "WWF und DNR legen Gutachten zur Einführung des EU Circular Economy Act in der EU vor; Stärkere Rohstoffunabhängigkeit durch gesetzliche Verzahnung."
sdDatePublished: "2026-07-30T13:24:00Z"
source: "https://www.dnr.de/sites/default/files/2026-07/20260729_eckpunktepapier-cea_rechtsgutachten.pdf"
topics:
  - name: "environment"
    identifier: "medtop:06000000"
locations:
  - "Germany"
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WWF und DNR legen Gutachten zur Einführung des EU Circular Economy Act in der EU vor; Stärkere Rohstoffunabhängigkeit durch gesetzliche Verzahnung.

Europas Ressourcenwende braucht ein
Dachgesetz
Der Circular Economy Act (CEA) als Steuerungsrahmen für die
Kreislaufwirtschaft

Eckpunktepapier auf Grundlage eines Rechtsgutachtens
Die EU steht vor der Herausforderung, die Wirtschaft kreislauffähiger zu gestalten und die Resilienz und
Unabhängigkeit von Primärrohstoffen zu stärken. Vor diesem Hintergrund haben der WWF und der
Umweltdachverband Deutscher Naturschutzring (DNR) ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben, wie der
Circular Economy Act (CEA) gesetzgebungstechnisch aufgebaut werden sollte, um die Sicherung von
Rohstoffen, die Senkung des Ressourcenverbrauchs und die Stärkung der Kreislaufwirtschaft voranzubringen.
Das Rechtsgutachten „Auf dem Weg zum EU Circular Economy Act: Gesteuerte Ressourcenbewirtschaftung
als Grundlage europäischer Rohstoffunabhängigkeit und umweltverträglicher Ressourcennutzung durch ein
neues Lenkungsgesetz“ empfiehlt:
Für große Aufgaben wie den langfristigen Umbau zur Kreislaufwirtschaft sollte die EU-Kommission den CEA
als Dachgesetz in Form einer Verordnung mit verbindlichen Ressourcenzielen entlang mehrjähriger
Zeithorizonte etablieren. Eine solche politikplanende Gesetzgebungstechnik mit Steuerungselementen kann
den regulatorischen Flickenteppich des Umwelt-, Abfall- und Produktrechts auf übergeordnete Ziele
ausrichten und die Weichen für ein vorausschauendes und verlässliches Ressourcenkreislaufrecht stellen. Die
Verzahnung bestehender, vereinzelter Rahmen- und Stoffstromgesetze stärkt die Wirkung und Effizienz
bestehender Gesetze und Instrumente und ebnet den Weg für mehr wirtschaftliche Resilienz und
Unabhängigkeit von Primärrohstoffen.
 Das Schaubild zeigt, wie der CEA als überwölbendes Stammgesetz das bestehende Rahmen- und
Stoffstromrecht auf gemeinsame Ziele ausrichtet.

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Relevanz der politikplanenden Gesetzgebungstechnik für den CEA
Die Europäische Kommission zielt mit dem CEA gleichermaßen auf eine Verdopplung der
Kreislaufnutzungsrate von 12,2 % (2024) auf 24 % bis 2030 ab sowie auf die Verringerung der Abhängigkeit
von kritischen Rohstoffen und einen funktionierenden Binnenmarkt für Sekundärrohstoffe und kreislauffähige
Produkte.
Die EU-Kommission plant hierfür ein sogenanntes 3-Säulen-Modell basierend auf:
1) einer Anpassung der Abfallrahmen- und der Deponierichtlinie, 2) einer Revision der WEEE-Richtlinie sowie
3) ergänzenden Einzelmaßnahmen. Der politische Anspruch des angekündigten CEA ist gut. Das Gutachten
zeigt auf, wie dieser Anspruch gesetzgebungstechnisch dauerhaft und rechtsaktübergreifend abgesichert
werden könnte und argumentiert für einen CEA als übergeordnetes Kreislaufwirtschaftsgesetz mit
gemeinsamem Leitbild und Steuerungswirkung. Dies hätte folgende Vorteile:
1. Aufeinander abgestimmte und verbindliche Ziele sind wirksamer. Das europäische Bestandsrecht wie der
Critical Raw Materials Act (CRMA), die Ökodesign-Verordnung, die Abfallrahmenrichtlinie sowie das
Stoffstromrecht
sind
historisch
gewachsen
und
stellen
bislang
kein
kohärentes
Ressourcenkreislaufrecht, sondern ein Nebeneinander ohne verbindendes Leitbild und ohne
gemeinsame Ziele dar. Der CRMA beispielsweise hat zum Ziel, bis 2030 25 % des Jahresverbrauchs
strategischer Rohstoffe aus Recycling zu decken. Andere Rechtsakte wie etwa die Ökodesign-
Verordnung, die Abfallrahmenrichtlinie oder das Stoffstromrecht sind jedoch nicht verpflichtet, ihre
Regelungen auf dieses Ziel auszurichten. Dadurch entstehen Regelungslücken und ungenutzte
Synergien. Genau diese Verzahnung der einzelnen Rahmengesetze auf ein übergeordnetes Ziel könnte
der CEA als übergeordnetes Steuerungsgesetz leisten.
2. Ein übergeordnetes Ziel zur Senkung des Primärrohstoffverbrauchs verringert die Abhängigkeit. Als
mögliche übergeordnete Zielgröße bietet sich die Senkung des absoluten Ressourcenverbrauchs von
Primärrohstoffen an. Sie adressiert den Ressourcenbedarf der gesamten Volkswirtschaft und richtet
sämtliche Instrumente der Kreislaufwirtschaft von der Produktgestaltung über Wiederverwendung und
Reparatur bis hin zu Recycling und Rezyklateinsatz auf ein gemeinsames Ziel aus. Die effizienteste
Ressource ist diejenige, die gar nicht erst gewonnen und verarbeitet werden muss. Die von der
Kommission angestrebte Verdopplung der Kreislaufnutzungsrate ist hierfür ein wichtiger Baustein. Sie
allein gewährleistet jedoch nicht, dass der Einsatz von Primärrohstoffen tatsächlich sinkt. Steigt der
Gesamtmaterialverbrauch schneller als die Kreislaufnutzung, können Effizienzgewinne teilweise wieder
aufgehoben werden. Der CEA sollte daher neben sektoralen Zielen wie Recycling-, Sammel- und
Rezyklateinsatzquoten auch ein verbindliches Ziel zur Senkung des absoluten Primärrohstoffverbrauchs
festlegen. Ein solches Leitziel würde die bestehenden Rechtsakte auf eine gemeinsame Zielrichtung
ausrichten, Rebound-Effekte begrenzen und die Kohärenz der europäischen Ressourcenpolitik stärken.
Zugleich würde es die Voraussetzungen verbessern, die Abhängigkeit von Primärrohstoffen langfristig
zu reduzieren und die Versorgungssicherheit zu erhöhen.
3. Ein funktionierender Binnenmarkt für zirkuläre Wertschöpfung erhöht Ressourceneffizienz, die
Wettbewerbsfähigkeit und die Versorgungssicherheit der EU. Das Ziel, den EU-weiten Binnenmarkt für
Sekundärmaterialien und kreislauffähige Produkte auszubauen, ist zentral. Aktuell sind typische
Steuerungstechniken wie Sammel-, Recycling- und Rezyklateinsatzquoten, Abfallendekriterien,
erweiterte
Herstellerverantwortung
(EPR)
und
produktrechtliche
Vorgaben
entlang
der
Wertschöpfungsketten, innerhalb der verschiedenen Stoffströme sowie länderspezifisch unterschiedlich
stark ausgebaut. Dieser regulatorische Flickenteppich mit unterschiedlichen Abfallendekriterien, EPR-
Systeme und Vollzugspraxis führt zu Ineffizienz, Marktbarrieren und rechtlichen Hindernissen. So
schaffen Rezyklateinsatzquoten zwar mehr Nachfrage nach recyceltem Material, doch ohne
Abfallendekriterien kann Recyclingmaterial, welches noch als Abfall gilt, nicht eingesetzt werden.
Andersherum gibt es beispielsweise bei Düngemitteln Kriterien für das Abfallende, doch ohne
verpflichtende Rezyklateinsatzquoten für Düngemittelhersteller fehlt die notwendige Nachfrage
gegenüber dem billigen, importierten, fossilen Mineraldünger. Ein EU-weites Harmonisieren und
Verzahnen der Steuerungsinstrumente entlang der verschiedenen R-Strategien (rethink, reduce, reuse,
repair, refurbish, remanufacture, repurpose, recycle) ist daher zentral, um Angebot und Nachfrage und
die notwendige Infrastruktur nach kreislauffähigen Materialien und Produkten zu fördern.

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4. Vorausschauende Politikplanung schafft Anreize und Planungssicherheit für Investitionen in und
Innovationen zu kreislauffähigen Geschäftsmodellen. Der Wechsel hin zur Kreislaufwirtschaft erfordert
den Umbau ganzer Wertschöpfungsketten – von der Neuware zum Rezyklateinsatz, vom einmaligen
Absatz zu Rücknahme- und Remanufacturing-Kreisläufen. Solche Systemumstellungen erfordern
Investitionen mit Kapitalbindungen von 15 bis 30 Jahren. Punktuelle Richtlinienänderungen geben
Unternehmen nicht ausreichend Investitionssicherheit. Ein politikplanender CEA mit verbindlichen Zielen
entlang definierter Zeithorizonte schafft genau diese Planungssicherheit und macht Investitionen in die
Kreislaufwirtschaft ökonomisch kalkulierbar.
Empfehlungen für die Regelungsarchitektur des CEA:

Der CEA sollte als Dachgesetz in Form einer Verordnung und als politikplanendes Stammgesetz
ausgestaltet werden, das über dem Bestandsrecht steht und dieses auf gemeinsame Ziele hin
ausrichtet.

Der CEA sollte neben der von der Kommission angestrebten Verdopplung der Kreislaufnutzungsrate von
12,2 % (2024) auf 24 % bis 2030 auch Ziele für 2040 und 2050 festlegen.

Damit
dieses
Ziel
jedoch
tatsächlich
zu
mehr
Unabhängigkeit
von
Primärrohstoffen,
Ressourcensicherheit und geopolitischer sowie wirtschaftlicher Resilienz führt, bedarf es zusätzlich
eines verbindlichen Ziels zur absoluten Senkung des Primärrohstoffverbrauchs. Dieses sollte als
Begrenzung des Pro-Kopf-Verbrauchs (Raw Material Consumption) entlang der Zeithorizonte 2030,
2040 und 2050 formuliert werden. Aktuell liegt der jährliche Verbrauch bei 14,1 t pro Kopf (2024), was
deutlich über dem globalen Durchschnitt und den planetaren Grenzen liegt. Die Forschung diskutiert
Zielkorridore von 5 bis 7 t pro Person pro Jahr.

Damit diese Ziele wirksam werden, sollte der CEA einen Konsolidierungsauftrag an europäische und
nationale Normgeber beinhalten: Erstens müssen die übergeordneten Ziele auf die Rahmenrechtsakte
wie den EU-CRMA, die EU-ÖkodesignVO und die EU-AbfallrahmenRL heruntergebrochen werden, sodass
jeder dieser Rechtsakte einen bezifferten Anteil zur Zielerreichung beiträgt. Zweitens sollten diese
Rahmenziele wiederum in die jeweiligen Stoffströme (Baustoffe, Elektrogeräte, Batterien, Metalle,
Verpackungen, Textilien, Düngemittel, etc.) hineinwirken und stoffstromspezifische Vorgaben für
Verwertungs-, Sammel- und Rezyklateinsatzquoten sowie Abfallendekriterien entwickelt werden.

Der bestehende Instrumentenmix (Haltbarkeit, Reparaturfähigkeit, Quoten, Abfallendevorschriften,
öffentliche Beschaffung, fiskalische Regelungen, etc.) sollte länder- als auch stoffstromübergreifend
harmonisiert und aufeinander abgestimmt werden.

Schließlich braucht der CEA einen Governance-Mechanismus, der Zielerreichung messbar und
korrigierbar macht: durch Monitoring und Kontrolle, die digitale Erfassung von Stoffströmen,
Berichtspflichten der Mitgliedstaaten und einen Nachsteuerungszyklus.
Ein solcher rechtsaktübergreifender Steuerungsrahmen ermöglicht es, die bestehenden Instrumente auf
gemeinsame Ressourcenziele auszurichten und ihre Wirkung systematisch zu bündeln.
Als Dachgesetz mit Zielvorgaben, Zeithorizonten, dem Konsolidierungsauftrag und der Harmonisierung der
Instrumentennutzung kann der CEA die Kohärenz des europäischen Ressourcenkreislaufrechts stärken und
die Voraussetzungen schaffen, die Ziele der Kommission wie die Verdopplung der Kreislaufnutzungsrate bis
2030 sowie eine höhere Rohstoffresilienz wirksamer zu erreichen.
Das ausführliche Gutachten kann hier in Deutsch oder hier in Englisch eingesehen werden.
Vanessa Esslinger, Projektmanagerin Circular Economy
WWF Deutschland | Reinhardtstr. 18 | 10117 Berlin | DE
Telefon: +49 (0)30 311777-554 | Mobil: +49 151 18851504
Mail: vanessa.esslinger@wwf.de

Lena Steltzner, Referentin für nationale und europäische Kreislaufwirtschaft
Deutscher Naturschutzring (DNR) | Marienstr. 19-20 | 10117 Berlin
Telefon: +49 (0)30 6781775 927
Mail: lena.steltzner@dnr.de