Bayerischer Verwaltungsgerichtshof lehnt Antrag auf Außervollzugsetzung der LadÖffVO 2026 in Nürnberg ab; Kosten trägt der Antragsteller; Streitwert 5.000 Euro.

Gericht: VGH Aktenzeichen: 22 NE 26.773 Sachgebietsschlüssel: 492

Rechtsquellen:

§ 47 Abs. 6 VwGO; Art. 2 Abs. 2 BayLadSchlG; § 2 der Verordnung zur Öffnung von Verkaufsstellen an Sonntagen und in Nächten in 2026 (Ladenöffnungsverordnung 2026 – LadÖffVO 2026) der Stadt Nürnberg

Hauptpunkte:

Normenkontrollverfahren; Antrag auf einstweilige Außervollzugsetzung; Öffnung von personallos betriebenen Kleinstsupermärkten in den allgemeinen Ladenschlusszeiten; Einschränkung der Öffnungszeiten wegen Störung der Sonn- und Feiertagsruhe; Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; legitimes Ziel und Geeignetheit einer Verordnung zur Einschränkung der Öffnungszeiten; Folgenabwägung

Leitsätze:

Beschluss des 22. Senats vom 7. August 2026

22 NE 26.773

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

In der Normenkontrollsache

***, ***** Nürnberg,

Antragsteller -

bevollmächtigt:

gegen

Stadt Nürnberg, vertreten durch den Oberbürgermeister, Rathausplatz 2, 90403 Nürnberg,

Antragsgegnerin -

wegen

LadenöffnungsVO 2026 (Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO);

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat, durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Zimmerer, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schlämmer, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Egner

ohne mündliche Verhandlung am 7. August 2026 folgenden

Beschluss:

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Der Antragsteller begehrt die vorläufige Außervollzugsetzung einer Regelung zur Öffnung von personallos betriebenen Kleinstsupermärken an Sonn- und Feiertagen in der Ladenöffnungsverordnung der Antragsgegnerin.

Am 5. November 2025 machte die Antragsgegnerin in ihrem Amtsblatt die am 22. Oktober 2025 vom Stadtrat beschlossene Verordnung zur Öffnung von Verkaufsstellen an Sonntagen und in Nächten in 2026 bekannt (im Folgenden: LadÖffVO 2026).

§ 2 LadÖffVO 2026 lautet:

§ 2 Öffnungszeiten von digitalen Kleinstsupermärkten an Sonn- und Feiertagen

(1) Personallos betriebene Kleinstsupermärkte innerhalb der Nürnberger Altstadt dürfen abweichend von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 BayLadSchlG an Sonn- und Feiertagen nur zwischen 6 Uhr und 20 Uhr geöffnet sein.

(2) Die Begrenzung der Öffnungszeit nach Absatz 1 gilt für personallos betriebene Kleinstsupermärkte, die innerhalb des durch folgende Straßen umfassten Bereichs liegen (beginnend im Norden im Uhrzeigersinn): Vestnertorgraben, Maxtor, Maxtorgraben, Rathenauplatz, Laufertorgraben, Marientorgraben, Königstorgraben, Bahnhofsplatz, Frauentorgraben, Spittlertorgraben, Westtorgraben, Neutorgraben. Die genannten Straßen gehören nicht zum Begrenzungsbereich. 1 2 3 4 5 6

Gemäß § 5 LadÖffVO 2026 trat die LadÖffVO 2026 am Tag nach ihrer Bekanntmachung im Amtsblatt in Kraft. Laut § 1 Satz 1 LadÖffVO 2026 regelt die LadÖffVO 2026 die Öffnung von personallos betriebenen Kleinstsupermärkten an Sonn- und Feiertagen sowie die Öffnung von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen und in Nächten an Werktagen im Jahr 2026.

In der Sitzungsvorlage (Teil der Behördenakten) für den Rechts-, Wirtschafts- und Arbeitsausschuss vom 1. Oktober 2025 (welcher die Angelegenheit an den Stadtrat verwiesen hat) heißt es, dass es nach einer Erhebung des Ordnungsamtes im (gesamten) Stadtgebiet derzeit 25 personallos betriebene Kleinstsupermärkte, allesamt Automatenläden, gäbe. Lediglich sechs Verkaufsstellen würden ein gemischtes Sortiment an Lebensmittel anbieten. Die übrigen Automatenläden seien beschränkt auf Getränke (hauptsächlich Softdrinks, Mischgetränke und alkoholische Getränke), Süßwaren, Zigaretten, Vapes und nikotin- oder cannabishaltige Genussmittel. Solche Automatenläden würde daher überwiegend vom nächtlichen Ausgehpublikum aufgesucht und trügen nicht zu einer 24/7-Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und Erzeugnissen des täglichen Haushaltsbedarfs bei. Um solche Automatenläden hielten sich deshalb nachts auch laute Personengruppen auf; zudem komme es zu auffällig mehr Abfall im Außenbereich. Es lägen zudem Beschwerden von Anwohnerinnen und Anwohnern wie Gewerbetreibenden dazu vor.

In den vorgelegten Behördenakten finden sich zwei Beschwerden im Zusammenhang mit Automatenläden.

Im Januar 2025 beschwerte sich ein Vertreter des Hotels H. über die „Lage des Nachts gerade an Sonn- und Feiertagen“ in der E.gasse, in welcher das Hotel situiert sei. In der südlichen Altstadt sei, da sich dort eine „Gastromeile mit sehr partyfreudigen Öffnungs- und Ruhezeiten“ etabliert habe, gerade an Sonn- und Feiertagen viel los auf der Straße. Die Gäste verweilten „nach diesen späten Öffnungszeiten“ (Anm.: Gemeint ist wohl nach Schließung, die möglicherweise je nach Lokalität variiert.) zu lange und lautstark auf der Straße vor dem „Späti“, konsumierten Alkohol und verursachten viel Müll, um den sich niemand kümmere. Das unbemannte gastronomische Angebot der Automatenläden sei ein Affront gegen die städtische „bemannte Gastronomie.“ Die Möglichkeit, dort anonym Alkohol zu konsumieren, habe die Sicherheitsproblematik in der Altstadt nicht besser gemacht. Das Hotel biete seinen Mitarbeitern nun Selbstverteidigungskurse an. 7 8 9 10

Im September 2025 beschwerte sich ein Vertreter des Hotels D., gelegen in der K.straße, über „Beeinträchtigungen durch rund um die Uhr geöffnete Automatenläden“. In unmittelbarer Nähe des Hotel befänden sich mehrere Automatenläden, welche seit geraumer Zeit zu erheblichen Problemen insbesondere in den Nachtstunden führten. Es komme regelmäßig zu Menschenansammlungen, die zu erheblichen Ruhestörungen und starken Verschmutzungen durch achtlos weggeworfene Verpackungen führten. Die Gäste des Hotels und des zugehörigen Restaurants würden sich zunehmend über die nächtliche Lärmbelästigung und Verschmutzung im Umfeld beschweren. Dies stelle eine deutliche Beeinträchtigung des Betriebs dar und gefährde langfristig dessen wirtschaftliche Grundlage.

Der Antragsteller ist laut eigenen Angaben Inhaber eines Automatenladens in der W.straße im Stadtteil Altstadt – St. Sebald (nördliche Altstadt), in der Nähe des Hauptmarktes und damit innerhalb des von § 2 Abs. 2 LadÖffVO 2026 umfassten Bereichs. Insgesamt betrifft § 2 LadÖffVO 2026 laut Angaben der Antragsgegnerin rund die Hälfte der Automatenläden im gesamten Stadtgebiet („ca. 12“ von 25).

Mit Schriftsatz vom 27. April 2026 stellte der Antragsteller einen Normenkontrollantrag (Az. 22 N 26.774) und beantragte zugleich – präzisiert mit Schriftsatz vom 18. Mai 2026:

Die Ladenöffnungsverordnung 2026 (LadÖffVO 2026) der Stadt Nürnberg vom 31.10.2025 wird in § 2 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug gesetzt.

Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen aus, dass die Antragsgegnerin ihm mit Schreiben vom 2. April 2026 den Erlass einer förmlichen Einstellungsanordnung in Bezug auf sein Ladengeschäft angedroht habe. Daher sei Eilrechtsschutz geboten.

Im Stadtgebiet existierten insgesamt lediglich 25 personallos betriebene Kleinstsupermärkte. Davon seien nur die in der Altstadt gelegenen von der Beschränkung der Ladenöffnungszeiten betroffen, obwohl auch andere Stadtteile außerhalb der Altstadt vergleichbar zu dieser von zahlreichen gastronomischen Einrichtungen geprägt seien. Beide Hotels, welche sich über Kleinstsupermärkte (Automatenläden) beschwert hätten, seien in Gegenden mit zahlreichen 11 12 13 14 15 16

gastronomischen Einrichtungen situiert. In der Nähe des Hotels H. befänden sich Imbisse, welche bis zur Sperrstunde geöffnet hätten und ebenfalls (auch) alkoholische Getränke „to go“ anbieten würden. Auf dem im Zuge der Beschwerde des Hotels H. vorgelegten Lichtbild eines städtischen Mülleimers (Anm.: Der überfüllt ist bzw. neben dem zahlreicher Müll liegt.) sei Verpackungsmaterial der umliegenden Imbissläden (z.B. Alufolien, Servietten, Plastiktüten) zu sehen. Verpackungen von Artikeln, die in einem Kleinstsupermarkt erworben worden seien, seien nicht zu sehen. Das Hotel H. weise vor allem auf problematisches Verhalten einzelner Gäste nach Eintritt der Sperrstunde (5:00 Uhr) hin. Der Mehrwert einer Schließung der Kleinstsupermärkte zwischen 0:00 Uhr und 5:00 Uhr (also solange die Imbisse noch geöffnet hätten) erschließe sich daher nicht.

Die der Verordnung zugrundeliegende Ermächtigungsgrundlage Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BayLadSchlG fuße auf dem Gedanken, dass personallos betriebene Kleinstsupermärkte der Grund- und Nahversorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und Erzeugnissen für den täglichen Haushaltsbedarf dienten und aus diesen Gründen eine Beschränkung an den besonders geschützten Sonn- und Feiertagen in Betracht komme. Die von der Antragsgegnerin herangezogenen Gründe seien davon nicht getragen. Sie seien ausschließlich dem Ordnungs- und Sicherheitsrecht zuzurechnen und nicht auf den Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe gerichtet, wie sie die Gesetzesbegründung vorsehe. Ihnen sei mit anderen, geeigneten Mitteln zu begegnen. § 2 LadÖffVO 2026 sei unverhältnismäßig. Das mit der Regelung verfolgte Ziel einer Vermeidung von Lärm und Verschmutzung werde nur unzureichend umgesetzt, weil eine uneingeschränkte Öffnung der Kleinstsupermärkte an Werktagen möglich sei, obwohl insbesondere am Donnerstag und Freitag ebenfalls eine erhebliche Anzahl von Gästen die zahlreichen gastronomischen Angebote in der Altstadt wahrnehme, vermehrter Lärm und Verschmutzungen seien nicht nur in der Nacht von Samstag auf Sonntag festzustellen. Bis zur allgemeinen Sperrzeit könnten die Gäste in den Imbissläden Speisen und Getränke „to go“ erwerben und in den umliegenden Straßenzügen konsumieren. Mit der gewählten Regelung verlagere die Antragsgegnerin das vorgeschobene Problem in andere städtische Bereiche, ohne dass dem Schutzzweck des BayLadSchlG entsprochen werde. Dass im Altstadtgebiet Lärm und Verschmutzungen aufträten, sei ein allgemeines Problem. Um dem zu begegnen, müsste die Antragstellerin alle Verkaufsstellen, auch die geöffneten Imbisse, an Sonn- und Feiertagen schließen. Die Beschwerden bezögen sich nur auf die südliche Altstadt, welche unabhängig von Kleinstsupermärkten ein Bereich mit 17

erheblichem Lärm und Verschmutzungspotential sei. Die nördliche Altstadt werde dennoch vom Umgriff des § 2 Abs. 2 LadÖffVO 2026 umfasst, welche infolge ihres gastronomischen Angebots mit der südlichen Altstadt nur schwer vergleichbar sei. Umgekehrt bevorzuge die Antragsgegnerin durch ihr Vorgehen Kleinstsupermärkte, welche sich außerhalb des Umgriffs von § 2 Abs. 2 Satz 2 LadÖffVO 2026, d.h. in den nicht von § 2 Abs. 2 Satz 2 LadÖffVO 2026 erfassten Begrenzungsstraßen, unweit außerhalt der Altstadt oder in einem anderen Stadtteil mit einer erheblichen Anzahl an gastronomischen Einrichtungen befänden. Das Prinzip aller Kleinstsupermärkte sei aber flächendeckend nahezu identisch.

§ 2 LadÖffVO 2026 greife erheblich in die Grundrechte des Antragstellers, insbesondere in Art. 12 GG, ein. Die Abende und Nächte beginnend ab Donnerstagabend seien stark frequentiert und umsatzstark. Die in § 2 LadÖffVO vorgesehene Schließung von Sonntag, 0:00 Uhr bis 6:00 Uhr, sowie ab 20:00 Uhr bis 24:00 Uhr führe so zu erheblichen Umsatzeinbußen. Daher bestehe auch ein Erfordernis für die vorübergehende Außervollzugsetzung.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es fehle an einem Anordnungsanspruch, zumal an diesen nach § 47 Abs. 6 VwGO strenge Anforderungen zu stellen seien. Für den Erlass

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